[제주의 미래 JDC가 이끈다] (1)예래휴양형주거단지
입력 : 2025. 09. 23(화) 02:40
이상민 기자 hasm@ihalla.com
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예래휴양형주거단지 개발사업 새판짜기 시동
새판짜기에 들어간 예래휴양형주거단지.
당초 휴양콘도·호텔·쇼핑센터 조성 목표로 시작
대법원 판결 따라 사업 인가처분·토지 수용 무효
공공성 높은 도시개발로 사업 방향 180도 탈바꿈
재추진 위한 추가 토지보상·기본 계획 용역 진행
[한라일보] 제주국제자유도시개발센터(이하 JDC)가 주요 핵심 사업에 대해 새로운 동력을 불어넣고 새판을 짜기 위해 골몰하고 있다. 본보는 예래휴양형주거단지, 영어교육도시, 지정면세점, 헬스케어타운을 중심으로 그동안 추진 과정과 앞으로의 과제 등을 4차례에 걸쳐 게재한다.
▶대법원 판단에 '없던 일'=예래휴양형주거단지는 2001년 수립된 '제주국제자유도시 기본계획'에 의해 추진된 첫 번째 외자 유치 사업이다.
이 사업은 2조5148억원을 들여 서귀포시 예래동 일대 74만1192㎡ 부지에 2017년까지 1521실 규모의 휴양 콘도와 935실 규모 호텔, 쇼핑센터, 메디컬센터 등을 조성하는 목표로 추진됐다.
사업 시작은 JDC가 주도했다. JDC는 2005년 11월 예래휴양형주거단지 사업 실시계획 인가를 받으며 첫 발을 내디뎠다. 예래휴양형주거단지는 도시계획시설 중 하나인 유원지로 승인됐기 때문에 JDC는 사업에 필요한 토지를 강제 수용할 수 있었다. JDC는 2007년부터 강제 수용 등으로 토지를 확보한 뒤 도로와 상하수도 공사에 나서며 기반을 다졌다.
외국 투자자로는 말레이시아 버자야그룹이 뛰어들었다. JDC와 버자야그룹은 2007년 투자양해각서를 체결하고 이듬해에는 사업을 주도할 합작 법인인 버자야제주리조트를 설립했다. 이어 2013년 곶자왈 빌리지 주거단지를 착공하며 2조5000억원 규모의 외자 투자 프로젝트가 본격화했다.
그러나 일부 토지주가 과거 토지 강제 수용 절차에 대해 무효라고 주장하며 JDC와 제주도를 상대로 소송을 제기한 데 이어 2015년 대법원은 예래휴양형주거단지 사업 인가 처분과 함께 토지 수용도 무효라고 판단하면서 제동이 걸렸다.
대법원은 국토계획법상 유원지는 주민 복지 향상을 위해 설치하는 오락·휴양시설이기 때문에 모두에게 개방해야 하지만 분양형 숙박시설이 들어서는 예래휴양형 주거단지는 누구나 자유롭게 이용할 수 없고 영리 추구 목적이어서 공공성이 부족하다며 이같이 판단했다.
이후 예래휴양형주거단지는 도시계획시설사업 시행자 지정과 실시 계획인가까지 상실하며 결국 없던 사업이 됐다. 1단계 사업으로 주거단지에 들어서던 건물 147채는 공정률 65%에서 중단됐고, 투자자인 버자야그룹은 JDC로부터 배상금 1250억원을 받고 철수했다.
▶관광·휴양서 도시개발로 변화 시도=JDC는 대법원 판결로 방치된 예래휴양형 주거단지 조성사업장을 폐기하는 대신 아예 새로운 사업으로 탈바꿈하기로 했다. 이른바 새판짜기에 돌입한 것이다. 이를 위해선 우선 토지 문제부터 풀어야 했다. 대법원의 토지수용 재결 무효 판결로 사업 부지에 속한 65만6000㎡의 토지 소유권은 원래 토지주에게 돌아갔기 때문이다. JDC는 토지 문제를 풀기 위해 지난 2023년 10월 26일 예래휴양형주거단지 부지 옛 현장사무실을 토지 보상 사무실로 개편했다.
JDC는 10년 전 토지 수용 당시 지급한 보상금에 더해 시간 경과로 인한 지가상승분을 고려한 감정평가액의 차액을 지급하는 것으로 추가 보상에 나섰다. JDC는 추가 보상을 위해 토지주 한 명, 한 명을 직접 찾아가 설득하고 협의했다.
전체적인 토지 추가 보상규모는 약 754억원으로 추산됐다.
JDC는 추가 보상 착수 2년 여만인 올해 9월 16일 기준으로 토지주 485명 중 347명과 합의를 완료하고 620억원을 지급했다. 이로써 전체 추가 보상 대상 면적의 약 76% 소유권을 확보하는 등 새판짜기를 위한 기틀을 다졌다.
대법원 판결에서 교훈을 얻어 기존 계획을 과감히 버리기로 했다. 신원국 JDC 관광사업처장은 "기존 고밀도 시설 위주의 유원지와 관광단지 개발에서 탈피해 수익성보다 공공성을 강화하는 사업 중심으로 전환하기 위해 2023년 '제주 예래지구 사업 타당성 조사 용역'을 진행했다"며 "이 용역을 통해 도시개발사업으로 추진하기로 결정했다"고 말했다.
도시개발사업은 주거, 상업, 업무, 문화 등 다양한 도시 기능이 어우러진 복합 공간을 추구할 수 있기 때문에 유원지보다 공익성이 높고, 토지 수용 과정에서 법적 분쟁이 발생할 가능성도 낮다.
JDC는 도시개발사업을 통해 예래휴양형 주거단지에 단독·공동주택을 조성하고, 글로벌 워케이션(휴가지 원격근무)과 문화·예술 공간을 마련하는 복합시설 건립을 검토하고 있다.
JDC는 새로 추진하는 도시개발사업의 구체적인 토지 이용 계획 등을 정하기 위해 지난해 8월 기본계획 수립 용역에 착수했으며, 이어 올해 4월에는 주민설명회를 열어 주민과의 소통을 강화하고 있다. 당시 설명회에서 주민들은 지역 활성화와 관광객 유입을 위한 관광상품 개발, 주민 상생 공간 마련, 마을기업 육성 등의 의견을 제시한 것으로 알려졌다.
공정률 65%에서 멈춰 선 건축물 활용 방안도 이번 기본계획 용역을 통해 마련될 예정이다.
JDC는 앞서 지난 2020년 12월 예래휴양형 주거단지에 들어선 건축물을 재활용 가능성을 확인하기 위한 구조진단 용역을 추진했으며, 육안 점검과 비파괴조사, 구조 안전성을 검토한 결과 '간단한 보수만 거치면 재활용하는데 문제가 없다'는 결론을 얻었다. JDC 관계자는 "건축물을 재사용하는데 문제가 없는 것으로 확인됐지만, 건축물 전부를 재활용할지 아니면 일부는 철거하고 일부는 활용할지 등 구체적인 방향을 기본 용역을 통해 마련하겠다"고 말했다.
JDC는 내년 2월까지 기본계획 용역을 마친 뒤 본격적인 인허가 준비 절차에 들어갈 예정이다. 신 처장은 "기본계획 용역이 끝나면 바로 조사 설계 용역에 착수해 인허가 설계도서를 마련할 예정"이라며 "내년에는 도시개발구역 지정 신청을 하는 등 본격적인 인허가 준비 절차에 나서겠다"고 말했다.
<이 기사는 한라일보와 제주국제자유도시개발센터의 공동 기획으로 작성됐습니다>
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대법원 판결 따라 사업 인가처분·토지 수용 무효
공공성 높은 도시개발로 사업 방향 180도 탈바꿈
재추진 위한 추가 토지보상·기본 계획 용역 진행
▶대법원 판단에 '없던 일'=예래휴양형주거단지는 2001년 수립된 '제주국제자유도시 기본계획'에 의해 추진된 첫 번째 외자 유치 사업이다.
이 사업은 2조5148억원을 들여 서귀포시 예래동 일대 74만1192㎡ 부지에 2017년까지 1521실 규모의 휴양 콘도와 935실 규모 호텔, 쇼핑센터, 메디컬센터 등을 조성하는 목표로 추진됐다.
사업 시작은 JDC가 주도했다. JDC는 2005년 11월 예래휴양형주거단지 사업 실시계획 인가를 받으며 첫 발을 내디뎠다. 예래휴양형주거단지는 도시계획시설 중 하나인 유원지로 승인됐기 때문에 JDC는 사업에 필요한 토지를 강제 수용할 수 있었다. JDC는 2007년부터 강제 수용 등으로 토지를 확보한 뒤 도로와 상하수도 공사에 나서며 기반을 다졌다.
외국 투자자로는 말레이시아 버자야그룹이 뛰어들었다. JDC와 버자야그룹은 2007년 투자양해각서를 체결하고 이듬해에는 사업을 주도할 합작 법인인 버자야제주리조트를 설립했다. 이어 2013년 곶자왈 빌리지 주거단지를 착공하며 2조5000억원 규모의 외자 투자 프로젝트가 본격화했다.
그러나 일부 토지주가 과거 토지 강제 수용 절차에 대해 무효라고 주장하며 JDC와 제주도를 상대로 소송을 제기한 데 이어 2015년 대법원은 예래휴양형주거단지 사업 인가 처분과 함께 토지 수용도 무효라고 판단하면서 제동이 걸렸다.
대법원은 국토계획법상 유원지는 주민 복지 향상을 위해 설치하는 오락·휴양시설이기 때문에 모두에게 개방해야 하지만 분양형 숙박시설이 들어서는 예래휴양형 주거단지는 누구나 자유롭게 이용할 수 없고 영리 추구 목적이어서 공공성이 부족하다며 이같이 판단했다.
이후 예래휴양형주거단지는 도시계획시설사업 시행자 지정과 실시 계획인가까지 상실하며 결국 없던 사업이 됐다. 1단계 사업으로 주거단지에 들어서던 건물 147채는 공정률 65%에서 중단됐고, 투자자인 버자야그룹은 JDC로부터 배상금 1250억원을 받고 철수했다.
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| 토지추가보상사무실 현판식 |
▶관광·휴양서 도시개발로 변화 시도=JDC는 대법원 판결로 방치된 예래휴양형 주거단지 조성사업장을 폐기하는 대신 아예 새로운 사업으로 탈바꿈하기로 했다. 이른바 새판짜기에 돌입한 것이다. 이를 위해선 우선 토지 문제부터 풀어야 했다. 대법원의 토지수용 재결 무효 판결로 사업 부지에 속한 65만6000㎡의 토지 소유권은 원래 토지주에게 돌아갔기 때문이다. JDC는 토지 문제를 풀기 위해 지난 2023년 10월 26일 예래휴양형주거단지 부지 옛 현장사무실을 토지 보상 사무실로 개편했다.
JDC는 10년 전 토지 수용 당시 지급한 보상금에 더해 시간 경과로 인한 지가상승분을 고려한 감정평가액의 차액을 지급하는 것으로 추가 보상에 나섰다. JDC는 추가 보상을 위해 토지주 한 명, 한 명을 직접 찾아가 설득하고 협의했다.
전체적인 토지 추가 보상규모는 약 754억원으로 추산됐다.
JDC는 추가 보상 착수 2년 여만인 올해 9월 16일 기준으로 토지주 485명 중 347명과 합의를 완료하고 620억원을 지급했다. 이로써 전체 추가 보상 대상 면적의 약 76% 소유권을 확보하는 등 새판짜기를 위한 기틀을 다졌다.
대법원 판결에서 교훈을 얻어 기존 계획을 과감히 버리기로 했다. 신원국 JDC 관광사업처장은 "기존 고밀도 시설 위주의 유원지와 관광단지 개발에서 탈피해 수익성보다 공공성을 강화하는 사업 중심으로 전환하기 위해 2023년 '제주 예래지구 사업 타당성 조사 용역'을 진행했다"며 "이 용역을 통해 도시개발사업으로 추진하기로 결정했다"고 말했다.
도시개발사업은 주거, 상업, 업무, 문화 등 다양한 도시 기능이 어우러진 복합 공간을 추구할 수 있기 때문에 유원지보다 공익성이 높고, 토지 수용 과정에서 법적 분쟁이 발생할 가능성도 낮다.
JDC는 도시개발사업을 통해 예래휴양형 주거단지에 단독·공동주택을 조성하고, 글로벌 워케이션(휴가지 원격근무)과 문화·예술 공간을 마련하는 복합시설 건립을 검토하고 있다.
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| 예래휴양형주거단지 조감도 |
공정률 65%에서 멈춰 선 건축물 활용 방안도 이번 기본계획 용역을 통해 마련될 예정이다.
JDC는 앞서 지난 2020년 12월 예래휴양형 주거단지에 들어선 건축물을 재활용 가능성을 확인하기 위한 구조진단 용역을 추진했으며, 육안 점검과 비파괴조사, 구조 안전성을 검토한 결과 '간단한 보수만 거치면 재활용하는데 문제가 없다'는 결론을 얻었다. JDC 관계자는 "건축물을 재사용하는데 문제가 없는 것으로 확인됐지만, 건축물 전부를 재활용할지 아니면 일부는 철거하고 일부는 활용할지 등 구체적인 방향을 기본 용역을 통해 마련하겠다"고 말했다.
JDC는 내년 2월까지 기본계획 용역을 마친 뒤 본격적인 인허가 준비 절차에 들어갈 예정이다. 신 처장은 "기본계획 용역이 끝나면 바로 조사 설계 용역에 착수해 인허가 설계도서를 마련할 예정"이라며 "내년에는 도시개발구역 지정 신청을 하는 등 본격적인 인허가 준비 절차에 나서겠다"고 말했다.
<이 기사는 한라일보와 제주국제자유도시개발센터의 공동 기획으로 작성됐습니다>
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