[한국형 분권모델, 제주가 만든다] (2) 독일의 지방분권(상)
입력 : 2023. 11. 01(수) 00:00수정 : 2023. 11. 06(월) 18:47
고대로 기자 bigroad@ihalla.com
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수평적 권력 배분·균등한 재정 지원으로 지역간 경쟁력 강화
연방의회 법정 의원 정수 598명… 4년마다 선출
헌법에 주정부 간 재정적 차이 법률로 조정 명시
주정부에 귀속 세수 규모 연방정부 세수의 80%
[한라일보] 독일은 오랜 전통을 가진 대표적인 연방주의 국가로 세계적으로 분권이 가장 잘 이뤄진 나라이다. 인구는 8300만 명이다.
연방정부 아래 16개 주정부가 있다. 연방 정부와 주정부는 동등한 위치나 조직상으로 연방 정부가 우위에 있다.
독일은 5개의 상설 연방기관이 있는데, 연방 대통령, 연방의회(연방 하원), 연방정부, 연방참사원, 연방헌법재판소이다.
독일은 입법부, 행정부, 사법부로 분리돼 있으며, 입법부는 연방의회와 연방참사원의 양원제를 실시하고 있다. 실질적인 권한은 연방의회가 높다.
연방의회 의원의 임기는 4년이며 연방정부와 연방참사원과 같이 법안 발의권이 있고, 연방참사원을 거치지 않고 예산을 통과할 수 있는 예산 심의권을 갖고 있다.
연방의회 선거 후 연방의회 의원이 결정된 후 연방총리를 선출한다. 연방의회 의장은 의회의 최대 교섭단체에 의해 선출되며 독일 대통령 다음으로 권한이 높다.
연방의회 의원은 국민에 의해 직접 선출되며 법정 의원 정수는 598명이며, 4년 임기이다.
연방참사는 간접선거에 의해 16개 연방주에서 파견한 주 정부 대표 및 각료로 구성되며 인구 수에 따라 3석에서 6석이 부여되고 연방참사의 의석수는 69석이다.
#연방정부와 주정부의 재원
연방정부와 주정부는 개별적으로 독립된 예산을 수립, 관리하며, 필요시 연방정부가 주 정부를 지원할 수 있다.
보통 주정부에 귀속되는 세수 규모는 연방 세수의 약 80% 정도이다.
연방 정부는 주 정부와 소득세, 기업세, 부가가치세 등의 세원을 공유하는데 에너지세, 보험세, 담배세 등의 비중이 높다.
주정부는 연방정부와의 공동 세원을 제외하면 재산세, 상속세, 자동차세, 교통세, 맥주세, 도박장세, 토지 취득세 등의 중심이 된다. 지방정부의 주요 세원은 거래세, 소득세, 기업세, 토지세, 기타 음료수세, 제2 주택세 등이 있다.
#행정체제와 사무 분담
주 정부안에는 기초자치단체인 '게마인데'와 광역자치단체인 '크라이스' 그리고 크라이스에 속하지 않은 자치시가 있다.
우리나라의 기초자치단체에 속하는 '게마인데'는 독일 연방헌법과 주정부 헌법에서 법률의 범위 내에서 자치입법권을 보장받고 있다. 이때 법률은 연방 정부의 법률과 주정부 법률을 의미하며, 법률과 이를 구체화하는 정부의 입법, 행정입법도 포함되고 있다.
'크라이스'는 경계를 기반으로 하고 있다. 인구 20만 이상의 대도시를 기준으로 하면 75개가 되고, 약 7957개의 기초정부가 포함된다. 이곳에 전체 인구의 84%가 거주하고 있다.
자치시는 '크라이스' 관할 행정구역에 속하지 않고 자치적으로 독자적인 사무를 수행할 수 있는 대부분의 도시로, 자립 능력이 있고 크라이스가 행하는 업무도 수행하는 일종의 통합 기초 정부이다.
독일은 지방정부 사무를 자치사무와 위임사무로 구분하고 있다. 국가위임 자치사무는 임의적 자치사무, 필요적 자치 사무로 구분하고 있다.
임의적 자치사무는 지방정부가 법령, 법령 범위 안에서 자기 책임하에 수행하는 사무이다. 필요적 자치사무는 법령에 의하여 그 사무의 수행 의지가 정해진 사무로, 지방정부는 이들 사무를 반드시 수행해야 할 의무를 갖고 있지만, 그 사무를 어떻게 수행할 것인지에 대해서는 법령 범위 안에서 자기 책임하에서 수행한다. 필요적 자치사무는 연방법 또는 주법에 의해 지방정부에게 수행 의무가 부과된다. 지방도로의 건설 부담, 주민 보호, 공립 초등학교 설치 운영, 건축 상세계획, 토지 이용 계획, 도시계획상 재개발, 건축 부지 개발 등이다.
위임 사무는 국가의 사무로서 지방정부로 하여금 수행하도록 위임한 것으로 국가는 지방정부에 대한 개별적인 지시권까지 갖는다. 기초정부의 위임사무는 주로 영업, 교통, 도로 수리 등의 분야에서 질서 유지에 관한 사무, 복원 및 수요에 관련된 사무, 주민의 등록, 여권, 국적, 주택건축 사무, 인구조사, 게마인데의 연방 및 주 선거 관련 협력 사무 등이다.
이처럼 독일은 연방제를 통해 권력의 수평적 배분, 민주주의 강화, 지역 간 경쟁력 및 다양성 강화 등을 추진해 오고 있다.
“재정조정제도 주정부간 불균형 해결”
델모테 바덴 뷔르템베르주 내무부 헌법수호과장
"독일은 주 정부별로 지방정부 기관 구성이 다양하다. 이는 일반적으로 지방자치법에 규정하고 있다. 그리고 재정조정제도를 통해 주정부간의 불균형 문제를 해결하고 있다."
지난 9월 7일 독일 연방협의회에서 만난 델모테 바덴 뷔르템베르주 내무부 헌법수호과장(전 바덴 뷔르템베르주 전권대리)은 독일의 지방분권을 이렇게 함축했다.
"헌법에는 지방정부의 규모, 직제 등 운영에 필요한 사항을 구체적으로 규정하고 있지 않다. 지방정부가 스스로 알아서 할 수 있도록 자율권을 주고 있다. 다만 연방정부와 주정부의 활동에 필요한 비용 책임을 누가 부담할 것인지에 대해서는 연방헌법에 규정을 두고 있다"고 말했다.
이어 "연방정부와 주정부는 그 사무를 수행하는 주체에 따라 별도로 비용을 부담하도록 하고 있다. 이는 행정권과 재정 책임성을 일치시키는 것으로 행정부의 집행기관이 지출 책임도 부담해야 한다는 것을 원칙으로 하고 있다"고 강조했다.
그는 아울러 "독일 헌법은 주정부간 재정적 차이는 법률을 통해 적절하게 조정하도록 규정하고 있다"며 "재정조정제도가 그것인데, 일반적인 부족한 재정 수요에 대해 보조금을 배분해 주는 것이다. 이러한 보조금 할당금은 재정이 취약한 주정부에 교부되는 것으로 그 비율은 재정수입과 지출 관계에 따라 결정된다"고 덧붙였다. 고대로기자
헌법에 주정부 간 재정적 차이 법률로 조정 명시
주정부에 귀속 세수 규모 연방정부 세수의 80%
[한라일보] 독일은 오랜 전통을 가진 대표적인 연방주의 국가로 세계적으로 분권이 가장 잘 이뤄진 나라이다. 인구는 8300만 명이다.
독일은 5개의 상설 연방기관이 있는데, 연방 대통령, 연방의회(연방 하원), 연방정부, 연방참사원, 연방헌법재판소이다.
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| 독일 프랑크푸르트 전경. 고대로기자 |
연방의회 의원의 임기는 4년이며 연방정부와 연방참사원과 같이 법안 발의권이 있고, 연방참사원을 거치지 않고 예산을 통과할 수 있는 예산 심의권을 갖고 있다.
연방의회 선거 후 연방의회 의원이 결정된 후 연방총리를 선출한다. 연방의회 의장은 의회의 최대 교섭단체에 의해 선출되며 독일 대통령 다음으로 권한이 높다.
연방의회 의원은 국민에 의해 직접 선출되며 법정 의원 정수는 598명이며, 4년 임기이다.
연방참사는 간접선거에 의해 16개 연방주에서 파견한 주 정부 대표 및 각료로 구성되며 인구 수에 따라 3석에서 6석이 부여되고 연방참사의 의석수는 69석이다.
#연방정부와 주정부의 재원
연방정부와 주정부는 개별적으로 독립된 예산을 수립, 관리하며, 필요시 연방정부가 주 정부를 지원할 수 있다.
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| 프랑크푸르트 시내에 있는 공원 모습. 고대로기자 |
연방 정부는 주 정부와 소득세, 기업세, 부가가치세 등의 세원을 공유하는데 에너지세, 보험세, 담배세 등의 비중이 높다.
주정부는 연방정부와의 공동 세원을 제외하면 재산세, 상속세, 자동차세, 교통세, 맥주세, 도박장세, 토지 취득세 등의 중심이 된다. 지방정부의 주요 세원은 거래세, 소득세, 기업세, 토지세, 기타 음료수세, 제2 주택세 등이 있다.
#행정체제와 사무 분담
주 정부안에는 기초자치단체인 '게마인데'와 광역자치단체인 '크라이스' 그리고 크라이스에 속하지 않은 자치시가 있다.
우리나라의 기초자치단체에 속하는 '게마인데'는 독일 연방헌법과 주정부 헌법에서 법률의 범위 내에서 자치입법권을 보장받고 있다. 이때 법률은 연방 정부의 법률과 주정부 법률을 의미하며, 법률과 이를 구체화하는 정부의 입법, 행정입법도 포함되고 있다.
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| 프랑크푸르트 시내를 다니는 트램. 고대로기자 |
자치시는 '크라이스' 관할 행정구역에 속하지 않고 자치적으로 독자적인 사무를 수행할 수 있는 대부분의 도시로, 자립 능력이 있고 크라이스가 행하는 업무도 수행하는 일종의 통합 기초 정부이다.
독일은 지방정부 사무를 자치사무와 위임사무로 구분하고 있다. 국가위임 자치사무는 임의적 자치사무, 필요적 자치 사무로 구분하고 있다.
임의적 자치사무는 지방정부가 법령, 법령 범위 안에서 자기 책임하에 수행하는 사무이다. 필요적 자치사무는 법령에 의하여 그 사무의 수행 의지가 정해진 사무로, 지방정부는 이들 사무를 반드시 수행해야 할 의무를 갖고 있지만, 그 사무를 어떻게 수행할 것인지에 대해서는 법령 범위 안에서 자기 책임하에서 수행한다. 필요적 자치사무는 연방법 또는 주법에 의해 지방정부에게 수행 의무가 부과된다. 지방도로의 건설 부담, 주민 보호, 공립 초등학교 설치 운영, 건축 상세계획, 토지 이용 계획, 도시계획상 재개발, 건축 부지 개발 등이다.
위임 사무는 국가의 사무로서 지방정부로 하여금 수행하도록 위임한 것으로 국가는 지방정부에 대한 개별적인 지시권까지 갖는다. 기초정부의 위임사무는 주로 영업, 교통, 도로 수리 등의 분야에서 질서 유지에 관한 사무, 복원 및 수요에 관련된 사무, 주민의 등록, 여권, 국적, 주택건축 사무, 인구조사, 게마인데의 연방 및 주 선거 관련 협력 사무 등이다.
이처럼 독일은 연방제를 통해 권력의 수평적 배분, 민주주의 강화, 지역 간 경쟁력 및 다양성 강화 등을 추진해 오고 있다.
“재정조정제도 주정부간 불균형 해결”
델모테 바덴 뷔르템베르주 내무부 헌법수호과장
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지난 9월 7일 독일 연방협의회에서 만난 델모테 바덴 뷔르템베르주 내무부 헌법수호과장(전 바덴 뷔르템베르주 전권대리)은 독일의 지방분권을 이렇게 함축했다.
"헌법에는 지방정부의 규모, 직제 등 운영에 필요한 사항을 구체적으로 규정하고 있지 않다. 지방정부가 스스로 알아서 할 수 있도록 자율권을 주고 있다. 다만 연방정부와 주정부의 활동에 필요한 비용 책임을 누가 부담할 것인지에 대해서는 연방헌법에 규정을 두고 있다"고 말했다.
이어 "연방정부와 주정부는 그 사무를 수행하는 주체에 따라 별도로 비용을 부담하도록 하고 있다. 이는 행정권과 재정 책임성을 일치시키는 것으로 행정부의 집행기관이 지출 책임도 부담해야 한다는 것을 원칙으로 하고 있다"고 강조했다.
그는 아울러 "독일 헌법은 주정부간 재정적 차이는 법률을 통해 적절하게 조정하도록 규정하고 있다"며 "재정조정제도가 그것인데, 일반적인 부족한 재정 수요에 대해 보조금을 배분해 주는 것이다. 이러한 보조금 할당금은 재정이 취약한 주정부에 교부되는 것으로 그 비율은 재정수입과 지출 관계에 따라 결정된다"고 덧붙였다. 고대로기자
