[김태일의 월요논단] 고도완화와 지역경제 활성화 정책사
입력 : 2025. 05. 26(월) 03:30
고성현 기자 kss0817@ihalla.com
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[한라일보] 도시계획의 개발밀도 수단은 건폐율과 용적률, 층수제한, 고도제한, 도로의 사선제한 등을 들 수 있다. 대부분 이들 수단을 통해 조망권과 경관권, 스카이라인이 형성되기 때문에 도시민의 생활환경, 정주여건에 영향을 주는 공공적 측면이 있고, 한편으로는 개발가능공간이 만들어지기 때문에 개인이나 개발 관련 기업에게는 시장적 측면도 존재한다.
이번 제주도의 고도완화에서 전면적으로 내세우고 있는 핵심키워드는 두 가지, 압축도시의 구현과 지역경제활성화이다. 공공성과 시장성을 고려한 것으로 30년 동안 유지돼온 고도규제를 완화해야 할 사회 여건 변화와 지역문제의 해결 등 나름대로의 고민이 엿보인다.
그러나 곰곰이 생각해 보면 이러한 접근방법이 적절하고 타당성이 있는지 비판의 시각에서 들여다볼 필요가 있다. 첫째, 압축도시의 구현이다. 압축도시는 지역, 지구의 제도의 틀 안에서 주거지역 중심의 근린생활환경과 지원서비스를 연결하는 현대 도시계획의 외연 확장 한계를 극복하기 위해 제시된 대안적 도시계획기법 중 하나다. 이는 일정지역 내 주택과 지원시설의 집중적 배치(압축 배치)를 통한 근린생활환경의 질적 개선이 핵심이다. 이런 시각에서 본다면 이번 고도완화정책에는 압축도시의 구체적인 실현 수단들이 잘 보이지 않는다. 도시지역의 고도완화와 함께 제시된 자연녹지지역의 개발면적 완화는 오히려 본래의 취지와 다르게 도시의 외연적 확산과 도시경관의 훼손이라는 복합적인 문제를 유발할 수도 있다는 점에서 모순적이다. 오히려 압축도시 실현을 위해 복합용도의 지역지구 조정이 중요한 부분이고, 적용 대상 지역을 전체 지역이 아니라 교통과 정주 여건 등을 고려해 적정 근린생활지역에 적용해 나가는 단계적 차별적 적용의 접근 구상이 필요해 보인다. 특히 오 도정에서 역점사업으로 추진하고 있는 15분 도시 구상도 관련성이 매우 높은 계획이고 친환경도시, 고령친화도시 구상과도 연계되는 계획이다.
둘째, 지역경제 활성화이다. 사실 고도규제완화의 논리에 등장하는 단골메뉴가 지역경제 활성화이다. 우리는 이러한 정책 변천의 역사를 이미 오래전부터 경험해 왔다. 2003년, 2006년에도 그러했고 2013년에는 노형지역과의 형평성 이유로 원도심 지역을 동일한 고도를 적용할 필요성을 제시하기도 했다. 물론 고도완화가 그대로 실천된 바는 없다. 그러나 수십 년 동안 개발 완화를 통한 지역경제 활성화의 성과에 대해 객관적인 평가가 이뤄져야 한다. 도시는 건설경제의 대상이 아니라 우리 모두가 모여 살아가는 공동체이기에 쾌적성과 지속성을 위한 대상이 돼야 한다. 그렇기 때문에 개발면적이나 고도규제의 완화 목적이나 배경이 다소 비논리적으로 느껴지는 부분이다. 인구구조와 생활양식의 변화 속에 제주도시는 어떠한 방향으로 가야 하는지 도시기본계획의 큰 틀에서 지혜롭게 방향을 찾아봐야 할 시점이다. <김태일 제주대학교 건축학과 교수>
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그러나 곰곰이 생각해 보면 이러한 접근방법이 적절하고 타당성이 있는지 비판의 시각에서 들여다볼 필요가 있다. 첫째, 압축도시의 구현이다. 압축도시는 지역, 지구의 제도의 틀 안에서 주거지역 중심의 근린생활환경과 지원서비스를 연결하는 현대 도시계획의 외연 확장 한계를 극복하기 위해 제시된 대안적 도시계획기법 중 하나다. 이는 일정지역 내 주택과 지원시설의 집중적 배치(압축 배치)를 통한 근린생활환경의 질적 개선이 핵심이다. 이런 시각에서 본다면 이번 고도완화정책에는 압축도시의 구체적인 실현 수단들이 잘 보이지 않는다. 도시지역의 고도완화와 함께 제시된 자연녹지지역의 개발면적 완화는 오히려 본래의 취지와 다르게 도시의 외연적 확산과 도시경관의 훼손이라는 복합적인 문제를 유발할 수도 있다는 점에서 모순적이다. 오히려 압축도시 실현을 위해 복합용도의 지역지구 조정이 중요한 부분이고, 적용 대상 지역을 전체 지역이 아니라 교통과 정주 여건 등을 고려해 적정 근린생활지역에 적용해 나가는 단계적 차별적 적용의 접근 구상이 필요해 보인다. 특히 오 도정에서 역점사업으로 추진하고 있는 15분 도시 구상도 관련성이 매우 높은 계획이고 친환경도시, 고령친화도시 구상과도 연계되는 계획이다.
둘째, 지역경제 활성화이다. 사실 고도규제완화의 논리에 등장하는 단골메뉴가 지역경제 활성화이다. 우리는 이러한 정책 변천의 역사를 이미 오래전부터 경험해 왔다. 2003년, 2006년에도 그러했고 2013년에는 노형지역과의 형평성 이유로 원도심 지역을 동일한 고도를 적용할 필요성을 제시하기도 했다. 물론 고도완화가 그대로 실천된 바는 없다. 그러나 수십 년 동안 개발 완화를 통한 지역경제 활성화의 성과에 대해 객관적인 평가가 이뤄져야 한다. 도시는 건설경제의 대상이 아니라 우리 모두가 모여 살아가는 공동체이기에 쾌적성과 지속성을 위한 대상이 돼야 한다. 그렇기 때문에 개발면적이나 고도규제의 완화 목적이나 배경이 다소 비논리적으로 느껴지는 부분이다. 인구구조와 생활양식의 변화 속에 제주도시는 어떠한 방향으로 가야 하는지 도시기본계획의 큰 틀에서 지혜롭게 방향을 찾아봐야 할 시점이다. <김태일 제주대학교 건축학과 교수>
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