지방자치부활 30주년-2020자치분권 컬로퀴엄
대신협·자치분권위원회·한국행정연구원 주최

지방자치법 전부개정과 자치경찰제 전면 시행을 위한 지방자치 2.0시대가 개막된 가운데 대통령소속자치분권위원회·한국행정연구원·대한민국시도지사협의회 주최로 지난달 14일 한국행정연구원 대회의실에서 '지방자치부활 30주년 어떻게 맞을 것인가'라는 주제의 '2020 자치분권 컬로퀴엄'이 열려 자치분권 정착을 위한 방안을 모색했다. 발제와 토론을 소개한다.

지방 수권능력·자치역량 마련 시급, 자치법 활성화 등 혁신 과제 대응을

▶발제1. 지방자치법 전부개정과 지방자치 30년=자치분권 2.0시대의 개막(대통령소속 김순은 자치분권위원회 위원장)

지방자치법 전부개정과 자치경찰, 재정분권, 지방일괄이양법 등 문재인 정부의 자치분권 법제 성과를 평가하자면 문재인 대통령이 공약한 '자치분권형 헌법개정'은 무산됐으나 헌법 외의 법령에 의한 제도적 개선의 완성을 의미한다고 할 수 있다. 또 이번 자치분권 법제화는 주민주권에 기초한 주민자치의 전환을 통한 자치분권 2.0시대 개막을 의미한다.

30년 만의 제도 개선으로 자치분권제도의 업그레이드를 통한 '자치분권 르네상스' 분위기가 고조되고 있다. 이같은 분위기 속에서 앞으로 자치분권은 새로운 법제 아래 큰 변화상을 겪을 것이고, 이에 따른 과제들이 줄을 이을 것이다. 이 가운데 가장 시급한 과제로는 지방의 수권능력을 비롯한 자치역량 제고 방안 마련을 꼽을 수 있다.

지방정부가 강화된 위상과 권한으로 지역발전을 위한 정책의 혁신적 시도가 이어져야 할 것이며 주민의 참여를 포함한 지역의 다양한 주체들의 거버넌스 혁신이 이뤄져야 한다.

이와 함께 우리 자치분권위원회 또한 향후에도 자치분권의 추진주체로서의 역할을 변함없이 수행해야 될 것이다.

'30-50클럽' 수준의 자치분권을 위해서는 앞으로도 상당기간의 자치분권이 이뤄져야 하는 과제가 남아있는 상태다.

자치분권의 내용을 담은 헌법개정, 이에 따른 입법 및 사법기능의 분권화 및 국영공기업의 분권화 등이 이뤄졌을 때 비소로 '자치분권체제'라고 할 수 있을 것이다.

개정된 지방자치법의 활성화, 제2단계 재정분권, 제2차 지방일괄이양법 등 자치분권의 혁신적 과제들을 선제적·지속적으로 대응해 나가겠다.

사진 왼쪽부터 김순은, 안성호, 박기관, 김중석

국격·민주주의 품질 높이기 위해선 공동체 삶 창조하는 시민공화정치로

▶발제2. 작은 것이 위대하다-시민을 창출하라(안성호 한국행정연구원장)

한국의 국격과 민주주의의 품질을 높이기 위해서는 이전투구 정당정글정치를 공동체의 삶을 창조하는 시민공화정치로 전환해야 한다. 진정한 정치이야기는 엘리트 정치인의 무용담이 아니라 공동체를 만들어가는 시민 자신의 결사체험담이다. 시민은 자치공동체에서 자유와 공동체를 구체적으로 체험함으로써 주권자로 거듭날 수 있다.

21세기 한국의 힘은 민주주의의 혁신에서 나와야 한다. 한반도를 둘러싼 4대 강국이 한국을 얕볼수 없게 만들고 동아시아 평화와 공영을 선도하는 선진 포용국가를 세우는 길은 시민공화정치와 강한 민주주의를 실천하는데서부터 시작된다.

포용국가의 시민공화정치를 위해서는 무엇보다 능동적 시민이 필요하다. 능동적 시민은 자치공동체에서 시민공화정치의 주체로서 참여하는 과정에서 만들어진다. 이를 위해서는 시민정치토크의 제도화와 실천이 필요하다. 시민정치토크의 제도화는 폭력이 아닌 말로 하는 정치, 정쟁이 아닌 바른 정치, 그리고 정치인 독점의 정치토크를 벗어나 주권자인 시민이 주도적으로 참여하는 숙의토론의 길을 여는 일이다. 또 정치인들은 국민과의 권력공유를 두려워해서는 안된다. 국민의 직접 민주주의 권리를 현명하게 사용할 것인지는 정치인이 판단할 일이 아니다.

자유민주주의 위기는 국민이 민주주의를 반대하거나 민주주의 과잉 때문이 아니라 선거참여만 허용하는 빈약한 대의민주주의 때문에 발생했다. 이 같은 위기는 빈약한 대의민주주의가 온전한 직접민주주의와 결합돼 강한 민주주의로 거듭날 때 극복할 수 있다.

저출산 고령화·4차산업혁명 등 영향, 환경변화 지자체간 연계·협력 필요

▶발제3. 중앙정부와 지방정부는 국민복지와 국가발전을 위한 동반자(박기관 차기 한국지방자치학회장)

지방자치법 전부개정법률은 1988년 지방자치법 전부개정 이후 변화한 지방행정 환경과 새로운 사회변동을 반영한 것으로 특히 지방의회와 지방자치단체의 자율성·책임성을 강화는 풀뿌리 민주주의 완성을 위한 디딤돌이 될 것이다. 앞으로 급격한 환경변화는 지방자치에 직·간접적인 영향을 미칠 것인데 저출산·고령화, 4차산업혁명, 코로나19, 남북통일 등은 지방단위에서 지방행정체제나 인력 및 재정 등에 상당한 영향을 미칠 것으로 예상된다.

이러한 전망 속에 지방의 저성장, 저출생·고령화 문제를 해결하기 위해서는 기존의 획일적 시스템을 탈피, 지방자치 형태를 보다 다양화·강화해 문제의 대응력을 제고해야 한다. 또 4차 산업혁명에 따른 행정기술의 변화는 행정서비스 생산 뿐만 아니라 공급을 전면 바꾸거나 문화·관광 등에 새로운 수요를 가져올 것으로 예상된다. 따라서 지방자치단체들은 균형적인 기능 재편의 접근이 필요하다.

아울러 환경변화에 따른 난제를 해결하기 위해서는 지방자치단체 간 독자행정의 경계를 무너뜨리고 다양한 연계·협력 방식이 필요하다. 각 지자체들은 네트워크적 사고에 기반한 유연하고 탄력적인 제도운영에 힘써야한다.

이밖에 지방의 수권능력 제고와 자치역량을 강화하기 위해서는 지방자치·자치분권에 대한 명확한 인식의 제고가 필요하다. 단순히 지방의회나 자치단체에 권한을 강화하거나 기능을 이양하는 것만이 자치분권 또는 지방자치 발전의 척도로 인식하는 경향을 불식시켜야 한다.

자치분권 3.0시대 열어나갈 원동력, 지자체·의회 자치의식 신장 등 노력

▶발제4. 新지방시대의 개막(김중석 대한민국지방신문협의회장)

32년 만에 지방자치법 전부개정과 지방자치 사상 처음으로 자치경찰제가 실현된다는 점에서 새로운 지방시대의 문이 열렸다. 이번에 이뤄낸 자치분권법제들이 비록 온전한 지방자치와 선진국가의 자치분권수준에 크게 못 미친다하더라도 목표가 아니라 과정이라는 관점에서 앞으로 부족한 것을 지속적으로 채워나간다면 향후 자치분권 3.0시대를 열어나가는 원동력이 될 것이다.

다만 주민자치회 법제화가 무산된 점 등은 분명히 아쉬운 대목이다. 따라서 조속한 시일 내 지방자치법 또는 자치분권법에 내용이 포함될 수 있도록 관심과 대응이 필요하다.

지방자치부활 30주년이 되는 내년부터 우리는 새로운 환경과 법제 속에 발전을 기약하게 된다. 무엇보다 중요한 것은 주민의 자치의식이다. 아무리 법제가 잘 갖춰진다 해도 이를 운영할 지역주체들이 자치의식과 역량이 함께 함양되지 않으면 기반이 다져질 수 없다.

따라서 지역 주체들의 발상과 인식의 전환이 절대적으로 필요하다. 이를 위해 지방자치단체와 지방의회는 주민의 자치의식 신장을 위한 교육과 주민자치회 운영활성화에 보다 적극적인 노력을 기울여야 한다. 공직자들은 자치분권시대에 걸맞는 역량을 키워나가기 위해 힘써야 한다.

또 자치법제와 자치경찰제에 대한 적극적인 홍보도 병행돼야 한다. 새로운 자치분권 환경에 주민들의 이해도를 높임으로써 지방행정과 지방의정 참여욕구를 증대시키고 지방자치의 주역으로서의 내생적 개발의지를 신장시키는 것이 시급하고 절실하다.

[토론] 자치분권 2.0 시대 맞춰 자치 역량 프로그램 확대 발전



분권개헌, 국가경쟁력 제고하는 강한 지방자치 실현할 수 있어

▷최백영 대구지방분권위원장=1991년 지방자치가 부활할 때 대구시의회 1대, 2대, 3대 의장을 하면서 불합리한 지방자치법 개정을 위해 동분서주했는데 30년이 지나고 보니까 감회가 새롭다. 하지만 10년이면 강산이 변한다고 했는데 강산이 세번 변할 동안 아직까지 2할 자치, 2.5할 자치를 한다는 오명을 벗지 못하고 있으니 지방분권을 했던 한 사람으로서 안타까움이 든다. 문재인 정부도 출범 시에는 연방제에 버금가는 지방자치를 하겠다고 국민에게 약속했는데 이 역시도 립서비스로 끝날 것 같다. 이 모든 건 여러 요인이 있겠지만 중앙집권체제의 기득권을 향유하는 기득권 세력 때문이다. 그래도 32년 만에 지방자치법 개정안이 국회를 통과한 것은 지방자치를 한 단계 올리는 데 큰 의의가 있다고 생각한다. 지방의회의 인사권 독립과 정책지원 전문 인력을 투입해 의정활동을 지원하는 것은 지방의회의 오랜 숙원사업이 해결된 것이다. 또 지방의원의 겸직신고를 공개해 겸직제한 규정을 보다 구체화해 충돌 방지에 기여한 점도 기대가 된다. 그리고 국가 주요 정책에 지방정부가 참여할 수 있는 중앙지방협력회가 신설된 것은 고무적이다. 자치경찰제는 자치경찰이 없는 무능한 지방자치가 돼서 아쉬움이 많지만 시행 과정에서 인사권과 조직권을 확보하는 것이 보완해야 할 과제라고 생각한다. 앞으로 지방분권을 확실히 뿌리내리고 정착시키기 위해서는 불합리한 지방자치법 개정도 중요하지만 지방분권개헌을 해서 헌법 정신을 담아야 한다. 그래야 선진국처럼 국가경쟁력을 제고하는 강한 지방자치를 실현할 수 있다. 그래서 지방분권개헌운동을 지속적으로 체계적으로 지금부터 준비해야 한다.

자치분권 먼저 시행된 다음, 재정분권에 대해 논의해야

▷노승만 강원연구원 연구본부장=올해로 지방자치제도가 실행된 지 30년이 됐다. 하지만 아직도 우리가 자치분권과 재정분권을 얘기한다는 것이 아이러니하다. 그래도 국회에서 자치경찰 운영에 관한 법률과 지방일괄이양법 같은 내용들이 여야 합의로 본회의를 통과한 것에 대해 매우 큰 의미가 있다고 생각한다. 특히 주민 참정권 보장과 국가와 지방의 협력 관계를 명시했다는 것은 상당히 고무적이다. 이런 내용들이 본회의를 통과할 수 있었던 이유는 오늘 이 자리에 참석하신 분들이 20년 동안 노력했기에 가능했다고 생각한다. 감사한 마음이 크다. 물론 아쉬운 점도 있지만 어쨌든 지금 현재 자치분권이나 재정분권이 늦게나마 조금씩 시행되고 있어서 그나마 다행이다. 먼저 자치분권이 시행된 다음에 그 다음 재정분권에 대해서 논의해야 한다고 생각한다. 지역별로 어느 정도 재정안정권에 들어오거나 국가의 국가균형발전이 일정 수준 올라왔을 때 국회에서 합의를 하는 게 좋다고 본다. 제가 강원도 입장에서 얘기하기 때문에 더 그렇게 생각한다.

자치경찰은 제주 연합모델, 확대하는 방향 추진 전제로

▷박재율 부산시지방분권위원장=자치법 개정안과 관련해서 자치분권위원회의 전신인 지방자치발전위원회에서도 '법령을 벗어나지 않는 범위 내에서' 그리고 '주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 법률'과 같은 단서조항도 폐지하자는 안건들이 오갔다. 현 정부에서는 이 부분 개정이 무산된 점이 아쉽다. 주민자치회 관련해서는 이미 지난 정부에서 협력형, 통합형, 조직형 모델이 마련된 바 있다. 국가의 법 체계 안에서 주민자치회의 세부적인 규정까지 만들려 하지 말고 이미 만들어진 기본 모델만 제시하고 그 외는 각 지역에서 조례를 통해 운영할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 또한 이번에 가장 주목해야 할 부분은 특별지방자치단체 부분이다. 현재 각 시도에서 논의되고 있는 메가시티라든지, 행정통합 등의 방안을 구체화할 수 있는 근거가 마련됐다. 특별지방자치단체는 각 지역의 균형 발전 의제와 밀접하게 관련돼 있다. 따라서 자치분권위원회에서 향후 여러 가지 매뉴얼 구상을 해야 된다고 본다. 자치경찰법과 관련해 걱정되는 점은 치안 문제가 발생하면 주민들은 걱정할 수밖에 없다는 점이다. 지방자치경찰법을 시행하는 이유는 치안에 문제가 있어서라기보다는 자치 분권 달성 차원에서 시행하는 의미가 크다. 한 지역에서 문제가 생기면 우려가 생길 수밖에 없다. 따라서 7월1일부터 자치경찰을 동시에 시작하는 것 역시 무리다. 제주도는 원래의 연합모델을 확대하는 방향으로 추진하는 것을 전제로 해야 할듯하다. 그리고 몇 개의 지역에 시범 실시 후 전면실시를 한다든지 속도 조절이 반드시 필요한 부분이 있다.

주민주권 실현 준비 미흡한 실정, 자치 역량강화 제도·기관 바람직

▷조진상 전국지방분권협의회 공동대표=이번 지방자치법전부개정안의 가장 큰 핵심은 주민 주권에 있다고 본다. 주민 주권에 대해서 선언하고 여러 가지 변화를 가져온 굉장히 긍정적인 개정안이다. 이 주민주권을 실현하기 위해서는 학습된 주민, 또 조직화된 시민들이 있어야 하는데 우리는 그동안 관치행정과 단체자치에 익숙해 있기 때문에 지방에서 일어나는 여러 가지 일들을 주민들이 직접 접하기 힘든 것이 사실이다. 많은 지자체 시민들이 주민주권 실현과 관련해 준비돼있지 않다는 점도 우려되는 부분이다. 따라서 시민들의 자치 역량을 강화하기 위한 제도라든지 기관이 만들어져야 한다고 생각한다. 공무원들은 현재 연수원을 통해서 상시적으로 교육을 받고 있고 또 많은 경험을 쌓고 있는데 주민들은 체계적으로 교육을 받을 수 있는 기관이 없다. 일본의 '정·경·숙·제도라든지, 독일의 정당에서 하는 민주시민 교육은 굉장히 체계화 돼있다. 한국에서도 도와 시군 차원에서 주민자치 아카데미를 만들어야한다고 본다. 또 현재 한국에서는 주민 참여 예산제도, 마을 공동체 만들기 프로그램을 시행하고 있는데 김순은 자치분권위원장이 말한 자치분권 2.0 시대 개막에 맞춰서 기존에 했던 주민자치 역량 프로그램을 확대, 발전시켜 나갔으면 좋겠다.

특별지방자치단체 등 후속과제, 최소 5년 내 신속히 개정돼야

▷이병렬 전국시도의회의장협의회 정책자문위원장 =지방자치법이 처음에 만들어진게 1949년 7월 4일이고 1988년에 전부개정이 됐다. 지방자치법이 실시된 것은 1991년 3월 26일이니 내년이 30주년이 된다. 한국은 30년 주기로 지방자치법이 개정되는 듯하다. 그래서 무척이나 아쉽다. 아버지 세대가 겪는 문제를 아들도 겪게 되기 때문이다. 이번에는 관계자들 뿐만 아니라 우리 모두의 노력으로 법이 개정된 것은 매우 고무적인 일이라고 본다. 물론 지방자치법의 현재 미흡한 부분과 추가 입법 등 향후 과제가 아직 남아있다. 주민자치 뿐만 아니라 특별지방자치 단체 등 많은 후속 과제들은 최소한 5년이 넘어가지 않도록 빠른 시일 내에 개정이 됐으면 좋겠다. 또 30년을 기다리지 않고 빠르게 현실에 적응하고 후속조치가 발 빠르게 이루어질 수 있도록 하는 것이 우리의 남은 과제이자 몫이 아닌가 싶다.

<대한민국지방신문협의회 공동취재단>